Chaque année, à la fin de la saison des pluies, des centaines de milliers de bovins, de moutons et de chèvres quittent les zones sahéliennes pour descendre vers les pâturages plus humides du sud. Une partie de ces troupeaux, souvent conduits par des bergers peuls, franchit des frontières. Pour encadrer ces mouvements, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest, la CEDEAO, a adopté à la fin des années 1990 un cadre commun, dont la pièce maîtresse est le certificat international de transhumance. Voici ce que prévoient ces textes et pourquoi leur mise en œuvre reste un défi.
Un élevage qui pèse lourd dans la région
L’élevage occupe une place centrale dans les économies ouest-africaines. Selon une synthèse publiée par le réseau Inter-réseaux Développement rural, le cheptel régional dépasse 346 millions de têtes. L’élevage représente plus de 5 % du produit intérieur brut des États de la CEDEAO, et entre 10 et 15 % dans des pays comme le Burkina Faso, le Mali ou le Niger. Pourtant, la même synthèse note que les investissements publics consacrés à l’élevage restent inférieurs à 10 % des budgets agricoles.
La mobilité des troupeaux est au cœur de ce système. Elle permet de suivre l’herbe et l’eau au fil des saisons, dans une région où les pluies sont irrégulières. Elle relie aussi les zones de production du Sahel aux grands marchés de consommation des pays côtiers.
La décision de 1998 : la transhumance reconnue comme un droit
Le texte fondateur est la décision A/DEC.5/10/98 du 31 octobre 1998, relative à la réglementation de la transhumance entre les États membres de la CEDEAO. Elle reconnaît la transhumance comme un droit pour les éleveurs, pour toutes les espèces animales. Elle encadre en même temps la mobilité transfrontalière du bétail par plusieurs conditions.
Pour franchir une frontière, les troupeaux doivent emprunter des pistes de transhumance identifiées au préalable. Ils doivent aussi être accompagnés d’un certificat international de transhumance, délivré dans le pays de départ.
À quoi sert le certificat international de transhumance
Ce document a trois objectifs principaux. Il permet d’abord de contrôler les départs de troupeaux transhumants depuis le pays d’origine. Il sert ensuite à assurer la protection sanitaire des troupeaux dans les zones d’accueil, en attestant de leur état de santé. Il doit enfin permettre d’informer à l’avance les populations des zones d’accueil de l’arrivée des troupeaux, afin d’éviter les mauvaises surprises et les conflits.
En pratique, le certificat renseigne sur le troupeau, son propriétaire, ses bergers, son itinéraire et sa destination. Il fait du berger transhumant un usager reconnu des espaces qu’il traverse, à condition de respecter les règles fixées.
Le règlement de 2003 et l’accès aux ressources
En janvier 2003, la CEDEAO complète ce dispositif par le règlement C/REG.3/01/03, relatif à la mise en œuvre de la décision de 1998. Ce texte précise notamment les règles d’accès du bétail transhumant aux ressources pastorales, comme les pâturages et les points d’eau, dans les zones d’accueil.
Plusieurs pays ont par ailleurs adopté leurs propres textes, comme la loi d’orientation sur le pastoralisme du Burkina Faso en 2002, la charte pastorale du Mali en 2001, le code pastoral de la Mauritanie en 2000 ou l’ordonnance sur le pastoralisme du Niger en 2010. Des comités nationaux de transhumance ont été créés au Bénin, au Togo, au Ghana, au Niger et au Burkina Faso.
Des difficultés d’application bien identifiées
Plus de vingt-cinq ans après son adoption, le dispositif peine à fonctionner pleinement. La synthèse d’Inter-réseaux recense plusieurs obstacles. Les décrets d’application nationaux n’existent pas toujours, et certaines procédures sont lourdes pour des administrations aux moyens limités. Les couloirs de transhumance manquent souvent d’aménagements et d’entretien, et sont parfois grignotés par les champs.
Le suivi des flux de bétail reste insuffisant, ce qui complique la traçabilité. Le certificat lui-même est inégalement connu et accepté, aussi bien dans les pays de départ que dans les pays d’accueil. Les taxes prélevées sur les troupeaux posent enfin des questions de collecte, de répartition et d’utilisation, et peuvent pousser certains éleveurs à contourner les postes officiels.
Quand les pays d’accueil durcissent leurs règles
Face aux tensions entre éleveurs et agriculteurs et à l’insécurité, certains pays côtiers ont renforcé leurs contrôles. Le Bénin a d’abord instauré une taxe d’entrée de 5 000 francs CFA par bovin et de 1 000 francs CFA par petit ruminant. Puis, par un arrêté du 26 décembre 2019, il a interdit la transhumance transfrontalière et l’entrée des troupeaux transhumants sur son territoire. Un accord bilatéral avec le Niger a ensuite permis, à titre exceptionnel, l’accueil de 50 000 bovins.
Ces décisions illustrent la difficulté de concilier le droit à la mobilité reconnu par les textes régionaux et les préoccupations des États d’accueil. Des cadres de coopération bilatérale, comme ceux conclus entre le Niger et le Burkina Faso en 2003 ou entre le Burkina Faso et le Mali en 2006, tentent de trouver un équilibre.
Ce que les éleveurs ont intérêt à savoir
Pour un éleveur qui prévoit de franchir une frontière, quelques réflexes restent essentiels : se renseigner auprès des services de l’élevage sur les documents exigés, faire vacciner le troupeau avant le départ, obtenir le certificat international de transhumance, emprunter les couloirs officiels et se présenter aux autorités locales à l’arrivée. Les organisations d’éleveurs, présentes dans la plupart des pays de la région, peuvent aussi informer sur les règles en vigueur, qui changent parfois d’une saison à l’autre.
Conclusion
Le certificat international de transhumance traduit une idée simple : la mobilité des troupeaux est un droit, mais elle doit être organisée pour protéger à la fois les animaux, les éleveurs et les populations d’accueil. Entre les textes de la CEDEAO et la réalité du terrain, l’écart reste important. Le réduire passe par des couloirs aménagés, une meilleure information et un dialogue durable entre pays de départ et pays d’accueil.
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